AGN COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES
INFORME DE AUDITORIA
Al
Señor Interventor de la
COMISION
NACIONAL DE COMUNICACIONES
Ing.
Adolfo ITALIANO
Perú
103 – Capital Federal.
En uso de las facultades conferidas por los artículos 118 de la Ley
24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el
ámbito del Area de Reclamos y Atención al Cliente de la COMISIÓN NACIONAL DE
COMUNICACIONES (CNC) con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1.
OBJETO DE AUDITORIA
Verificar la aplicación del Régimen
Sancionatorio ejercido por la
Comisión Nacional de Comunicaciones a las Empresas Licenciatarias del Servicio
Básico Telefónico.
El período que comprende la
presente auditoría es: desde el 1 de octubre/1995 al 1 de marzo/1999.
2.
ALCANCE DEL EXAMEN
El
examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución Nro.145/93 dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley
24.156, habiéndose practicado los siguientes procedimientos:
2.1.
Análisis del marco Legal:
Se
analizó la normativa vigente del Régimen Sancionatorio en especial los
Decretos 1185/90 (Modificado por Decreto Nº 2728/90, 663/92, 761/93,
2160/93,702/95,515/96, 80/97 y 1503/98) y los Decretos 62/90 y 938/93, la Res. N°
1604/93 y el Manual de Misiones y Funciones de la Comisión Nacional de
Comunicaciones.
2.2.
Entrevistas con el personal que se menciona a continuación:
-
Asesores de la Gerencia de Control de la CNC.
- Responsables de la Gerencia de Ingeniería relacionados
con la homologación de equipos.
-
Coordinador General de la Gerencia de Control de la CNC.
-
Gerente de Asuntos Jurídicos y Normas Regulatorias de la CNC.
-
Responsables de la Unidad de Auditoría Interna de la CNC.
-Personal
a cargo del área Contencioso Administrativo Judicial.
2.3. Relevamiento del circuito administrativo
de los expedientes abiertos por infracciones detectadas a las empresas
licenciatarias en que pudieran dar origen a una sanción prevista en el Decreto
nº 62/90, provenientes de las áreas de la Gerencia de Control en los
Departamentos Técnico, Económico Financiero y Reclamos y Atención a Clientes.
2.4. Análisis de los informes realizados en
junio y diciembre de 1998 por la Unidad de Auditoría Interna, referente a la
gestión del área de reclamos y de atención al cliente dependiente de la
Gerencia de Control de la CNC.
2.5.
Selección de la Muestra:
A
efectos de seleccionar los trámites a analizar, se tuvieron en cuenta las
correspondientes inspecciones técnicas, y auditorías de las áreas Económico
Financiero, así como Reclamos y de Atención al Cliente y de las Delegaciones
Provinciales, y a las denuncias que dan lugar a la iniciación de un trámite de
sanción.
De
un total de 1256 trámites se seleccionaron 573, lo que representa un 45, 62%
del universo.
2.5.1. Sobre la
muestra señalada se efectuaron las verificaciones que se mencionan a continuación
a fin de determinar si la Comisión Nacional de Comunicaciones aplicó
adecuadamente el régimen sancionatorio:
- Si los controles aplicados por la CNC a
través de la Gerencia de Control en las Areas de Reclamos, Atención al
Cliente, Económico Financiera y Control Técnico son los adecuados con respecto
al cumplimiento de las obligaciones contractuales que pudieran dar origen a un
trámite de sanción de las empresas licenciatarias del servicio básico telefónico
(emergentes del Decreto nº 62/90 y sus modificatorios).
- Si ante la detección de incumplimientos
por parte de la CNC las empresas licenciatarias fueron pasibles de sanción,
conforme lo establece el artículo 13.10 del Decreto Nº 62/90 y sus
modificatorios como ser: apercibimiento, multa, caducidad del régimen de
exclusividad o caducidad de la licencia.
- Si para la graduación de los
incumplimientos detectados se tomó en cuenta su gravedad y reiteración, las
dificultades y perjuicios ocasionados a los usuarios y/o a terceros y el grado
de afectación de interés público conforme lo establece el Articulo Nº 38 del
Decreto Nº 62/90 y sus modificatorios.
- Si se ha procedido a continuar con el
trámite de los incumplimientos de las empresas licenciatarias cuando cesó
la conducta infractora y fueron reparadas las consecuencias, por fuerza mayor
debidamente justificada o corrección del incumplimiento ante la intimación de
la CNC
- Si las empresas licenciatarias fueran
eximidas de sanción cuando el incumplimiento haya producido perjuicios serios e
irreparables o gran repercusión social y/o ante la existencia de una intimación
anterior.
- Si existieron causales por incumplimiento
de metas obligatorias y/o graves y/o reiteradas que debieron haber sido
sancionados mediante la caducidad del régimen de exclusividad.
- Si las empresas licenciatarias presentaron
el descargo por las imputaciones realizadas dentro de los diez (10) días hábiles
administrativos.
- Si el descargo efectuado por las empresas
licenciatarias cuenta con la evidencia suficiente como para dejar sin efecto la
imputación efectuada por la CNC.
- Si vencido el plazo o producido el descargo
la CNC resolvió y notificó fehacientemente la sanción aplicada.
- Si la aplicación de las sanciones (en el
caso de tarifas) es independiente a la obligación de reintegrar o compensar las
tarifas aplicadas indebidamente.
- Si el acto sancionatorio firme constituyó
antecedente a los efectos de considerarlo para los casos de reiteración.
- Si la multa se aplicó en moneda de curso
legal equivalente a determinada cantidad de pulsos telefónicos tomándose el
valor unitario vigente al momento del cumplimiento de aplicación de la sanción.
- Si fueron abonadas las multas dentro de los
30 (treinta) días de haber quedado impuestas.
- Si los tiempos insumidos en cada etapa del
trámite por cada área interviniente resultan concordantes con lo establecido
por la Ley de Procedimientos Administrativo Ley nº 19549 (y su Decreto
Reglamentario).
Las
tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 01-03-99 y
el 30-06-99.
3.
ACLARACIONES PREVIAS
3.1. Marco
Normativo del Régimen Sancionatorio
El régimen de penalidades aplicable a las Sociedades Licenciatarias, a la Sociedad Prestadora de Servicios Internacionales (en adelante S.P.S.I.) y a la Sociedad de Servicios en Competencia (en adelante S.S.E.C) está establecido en el Anexo I del decreto Nº 62/90 (Pliego de Bases y Condiciones) y en el artículo 13.10 (ver punto sus modificatorios. Conforme lo dispuesto en el punto 13.10 del mismo decreto:
Establece que las sanciones se graduarán en atención: a la
gravedad y reiteración de la infracción, a los hechos previstos en el punto
10.1.8.3 del Pliego de Bases y Condiciones (modificación de las metas de
servicio), “al grado de cumplimiento de las metas obligatorias y no
obligatorias, a las dificultades o perjuicios que la infracción ocasione al
servicio prestado, a los usuarios y a terceros y al grado de afectación
ocasionado al interés público”.
No serán pasibles de sanción, aunque sujetos a la obligación de cesar en la conducta infractora y, de ser necesario reparar sus consecuencias:
a) Los incumplimientos por fuerza mayor u otras causas no imputables a las Sociedades Licenciatarias, (la S.P.S.I. y/o la S.S.E.C.) en tanto sean debidamente acreditadas.
b) Las Sociedades Licenciatarias, las (S.P.S.I.) o las (S.S.E.C.) que corrijan o cesen el incumplimiento ante la intimación que bajo apercibimiento de sanción, le curse la autoridad regulatoria. “No regirá lo precedentemente expuesto cuando el incumplimiento produzca perjuicios serios e irreparables o gran repercusión social o haya motivado una intimación anterior”.
Apercibimiento o multa
El artículo 13.10.4 del Decreto 62/90, establece que serán sancionadas con apercibimiento o multa las violaciones a las obligaciones impuestas en el Pliego, en las Licencias y/o en la normativa aplicable que no tengan un tratamiento sancionatorio específico. El monto podrá elevarse cuando se hubiese persistido en el incumplimiento pese a la intimación que cursara la autoridad regulatoria o cuando se trate de incumplimientos de grave repercusión social.
Caducidad del Régimen de Exclusividad
El punto 13.10.5 del Decreto 62/90, determina que serán sancionadas con caducidad total o parcial del Régimen de Exclusividad otorgado cuando por los incumplimientos de cada Sociedad Licenciataria y/o la S.P.S.I., sean objeto de sanciones de multas reiteradas ante incumplimientos de las metas de servicio obligatorias.
Son causales para declarar la caducidad total del régimen de exclusividad, según lo dispuesto en el punto 13.10.5.2 del Decreto 62/90:
1. La reiteración de la misma infracción ya sancionada por tres veces con el máximo de la multa dentro de un mismo año, contado cada año a partir de la fecha de toma de posesión.
2. La conducta que implique el sistemático incumplimiento de la normativa aplicable en materia de telecomunicaciones, de las decisiones de la Autoridad Regulatoria o de las condiciones de la licencia respectiva.
3. Al incumplimiento de las metas obligatorias en lo que se refiere a la penetración de la red cubriendo más de 6 (seis) Provincias.
El artículo 13.10.6 del Decreto 62/90, determina las causales de caducidad de la licencia de cada sociedad licenciataria, la S.P.S.I. y la S.S.E.C. son:
a) El incumplimiento grave de las obligaciones a cargo de cada Sociedad Licenciataria y/o la S.P.S.I. y/o la S.S.E.C. ocurrido luego de aplicarse la sanción de caducidad total del régimen de exclusividad expresadas en los incisos a) o b) del artículo 13.10.5.2.
b) La reiteración de la misma infracción ya sancionada por cuatro veces con el máximo de la multa dentro del mismo año, ocurrida luego de declarada la caducidad total del régimen de exclusividad por lo expresado en el inciso c) del mismo punto 13.10.5.2.
c) La modificación del objeto social de la Sociedad Licenciataria, la S.P.S.I. y/o S.S.E.C. y/o el cambio de domicilio de ellas fuera de la República Argentina sin autorización previa.
d) La venta, cesión o transferencia, bajo cualquier título, a terceros, de las acciones de la Sociedad Licenciataria en la SPSI y/o SSEC, sin autorización previa de la autoridad regulatoria.
e) La quiebra, disolución o liquidación de la Sociedad Licenciataria, la S.P.S.I. y/o S.S.E.C.
f) La cesión o transferencia, bajo cualquier título, de la licencia a terceros, sin autorización previa de la Autoridad Regulatoria.
g) La rescisión del contrato de gerenciamiento con anterioridad a su plazo de vigencia, siempre que no se haya obtenido la aprobación de la Autoridad Regulatoria para la suscripción de un nuevo contrato.
h) La pérdida de control de la Sociedad Controlante sobre la o las Empresas Controladas.
i) La cesión total o parcial del Contrato de Gerenciamiento, o la delegación total o parcial de las funciones que el mismo otorga al operador, sin la autorización de la Autoridad Regulatoria.
3.2. Obligaciones de las empresas licenciatarias del servicio básico telefónico (en adelante S.B.T.) susceptibles de ser sometidas a sanciones por incumplimiento:
3.2.1 Económico Financiero
- Prohibición de Subsidios Cruzados.
El punto 10.6 del Decreto Nº 62/90 y sus modificatorios, prohibe la utilización de los ingresos provenientes del S.B.T de carácter nacional para subsidiar los servicios prestados por las Sociedades Prestadoras de Servicios Internacionales y/o de los servicios en régimen de competencia, de carácter internacional. Esta prohibición evita las conductas anticompetitivas bajo la forma de subsidios cruzados, con el objeto de proteger a los competidores existentes y/o potenciales de las sociedades vinculadas o controladas por las licenciatarias del S.B.T que prestan servicios en competencia.
El art. 8 del Decreto Nº 1185/90 establece que es objetivo de la CNC promover la competencia leal y efectiva en la prestación de los servicios no sujetos a régimen de exclusividad.
- Tasa de Control y Fiscalización.
La precitada tasa ha sido creada mediante el Decreto. n0 62/90. El Decreto nº 1185/90 dispone en su art. 11, que las Licenciatarias abonarán una tasa en concepto de control fiscalización y verificación, equivalente al medio por ciento(0.50%) de los ingresos totales.
- Contrataciones mayores de U$S 500.000.
Por Resolución 938/CNT/93 se aprueba el Reglamento de Contrataciones de conformidad a lo establecido en el punto 15.6 del Decreto Nº. 62/90 y sus modificatorios, en el que se establece que las Sociedades Licenciatarias deberán cumplir con procedimientos licitatorios u otros procedimientos competitivos toda vez que deban adjudicar contratos para bienes y servicios, cuando su valor exceda el importe de U$S 500.000 en el año. Deben publicar los avisos detalles de la propuesta para la adquisición conectando una convocatoria amplia, libre y precisa.
3.2.2 Técnicas
- Puntos terminales de la red del servicio básico telefónico.
La responsabilidad de las Licenciatarias llega hasta los puntos terminales de la red, según lo estipulado en el punto 8.3 del Decreto Nº 62/90. Los terminales conectados por los usuarios deben ser homologados por la CNC. Dicha normativa se aplica en los casos de reclamos de clientes.
- Homologación de equipos.
El punto 8.4.1 del Decreto Nº 62/90, establece que las Sociedades Licenciatarias y la S.P.S.I. estarán obligadas a conectar a sus redes todos aquellos equipos instalados en la estación del usuario, siempre que tales equipos hayan sido homologados por la autoridad regulatoria.
El suministro de los equipos a conectar a partir de los puntos terminales de la red (lado del usuario), se realizará en régimen de competencia. Las Sociedades Licenciatarias y la S.P.S.I. no podrán oponer restricciones a tal régimen.
Los equipos que se suministren deberán estar homologados por la autoridad regulatoria.(pto. 8.4.3).
- Responsabilidad de las licenciatarias sobre el servicio de cabinas públicas.
La Resolución CNC N° 4745/92 establece que los prestadores del SBT mantienen su responsabilidad por el cumplimiento de las condiciones en que se presta dicho servicio en cabinas públicas explotadas por terceros (dentro de sus respectivas regiones o áreas).
- Interrupción del servicio
El artículo 50 del Reglamento General de Clientes de SBT dice que en caso que el servicio sufra una interrupción superior a tres días hábiles y fuera reclamada de conformidad al art. 48 del presente reglamento, y siempre que no se hubiera originado en cualquier elemento bajo responsabilidad del cliente, el prestador deberá abonarle al cliente el equivalente al doble del valor del abono correspondiente.
En la factura inmediata posterior, (siempre que el proceso de facturación así lo permitiera), o de lo contrario en la siguiente, se acreditará al cliente el importe correspondiente. En la factura deberá indicarse el tiempo de duración de la interrupción.
- Fallas en la red
El art. 48 de la Res. CNC 25837/96 establece que el reclamo que se realice por interrupción del servicio y/o por deficiencias en la calidad, se deberá efectuar ante la oficina comercial correspondiente o a través del servicio 114. El reclamo así efectuado deberá ser reparado dentro de los tres (3) días hábiles.
- Compatibilización de las terminales de teléfonos públicos
La Resolución CNT 4430/93 establece en su art. 2 que en los sistemas de telefonía pública, las Licenciatarias deberán permitir a los usuarios acceder al servicio tanto con monedas de curso legal de la República Argentina, con cospeles o con tarjetas “chip”. A tal fin, las Licenciatarias podrán instalar terminales de teléfonos públicos que admitan dichos medios de pago en forma indistinta, o bien asegurar la disponibilidad de terminales en lugares contiguos que admitan mas de una modalidad. En estos casos, el porcentaje de teléfonos monederos no debe ser inferior al veinticinco (25) por ciento de la cantidad total establecida como meta de penetración. La C.N.T. podrá autorizar con carácter de excepción, a solicitud de las Licenciatarias del SBT y por motivos fundados la instalación de un sólo terminal en determinados lugares.
- Verificación de las metas obligatorias
El Decreto 62/90 aprobó el Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares del Concurso Público Nacional e Internacional para la adjudicación de Licencias para la prestación del servicio de comunicaciones personales en el Area Múltiple Buenos Aires y su extensión. Establece que a los efectos de dar cumplimiento a las normas y recomendaciones inherentes a la calidad y cumplimiento de la prestación de los servicios, los prestadores deben satisfacer lo indicado en el Anexo I punto 10.1, además de cumplir con las disposiciones nacionales, provinciales y municipales.
En
el punto 10.1.8 del Decreto se clasifican las metas de prestación del SBT en
“obligatorias” y “no obligatorias”. Se establece que cada empresa
Licenciataria estará obligada a verificar el cumplimiento de las Metas de
servicio y a informar anualmente a la autoridad regulatoria al respecto. Esta
tendrá atribuciones para realizar sus propias verificaciones y revisar los
procedimientos y las constancias que sustenten dichos Informes imponiendo, de
resultar necesario, las modificaciones destinadas a mejorar la exactitud de la
información.
El
Art. 10 del Reglamento General de Calidad del Servicio
Básico Telefónico establece adicionalmente que las licenciatarias del
SBT estarán obligadas a verificar el cumplimiento de las metas de servicio y a
informar a la autoridad regulatoria antes de cumplidos los 60 días corridos de
finalizado el año calendario.
4.
COMENTARIOS
Y OBSERVACIONES
Se
detectaron demoras ocurridas en la tramitación de los expedientes y carencia de
los controles que deben efectuarse para detectar subsidios cruzados e
incumplimientos de carácter técnico. Estas consideraciones se encuentran
desarrolladas en los puntos 4.1, 4.2 y 4.3, a continuación.
4.1.
Tramitación de los expedientes:
No
existe un manual de normas y procedimientos que establezcan plazos para las
tramitaciones de los expedientes por sanciones en cada una de las etapas del trámite.
En un mismo expediente se observa que se reúnen incumplimientos ora de carácter
leve y/u ora de carácter grave. Esto produce demoras en la tramitación del
expediente. Las demoras pueden clasificarse en:
a)
Demoras comprendidas entre el inicio del expediente hasta la resolución
emitida por la CNC.
Se han detectado 309 trámites contenidos en 6
expedientes que demoraron 2 años, y 44 trámites contenidos en 9 expedientes
que demoraron más de 1 año.
b)
Demoras en la tramitación
de los expedientes entre la fecha de presentación del descargo de la
licenciataria hasta la resolución de la CNC.
Se
han detectado 335 trámites contenidos en 5 expedientes que tardaron
más de 1 año y medio y 10 trámites contenidos en 2 expedientes que
tardaron más de 2 años.
4.2.
Subsidios Cruzados:
No existe una metodología eficaz de control que
garantice la detección de los subsidios cruzados. La verificación realizada
por la CNC consiste en la aplicación de lo establecido por la Resolución Nº
1604 CNT/93 de fecha 1/4/93, por la cual las empresas licenciatarias deben
presentar en carácter de declaración jurada y en forma semestral la información
detallada en el Anexo I referente a bienes muebles, rodados, vehículos de
transporte o carga, equipos, soportes informáticos y otros bienes muebles e
inmuebles, prestación de servicios, etc. Una vez recibidas dicha declaraciones
juradas el Departamento Económico Financiero perteneciente a la Gerencia de
Control analiza la información remitida por las empresas y si encuentran anomalías
se les envía notas solicitando la ratificación o rectificación de los valores
presentados. En el caso de la ratificación deberán explicar las diferencias
detectadas. Esto por si solo no constituye una metodología suficiente. La
metodología efectiva consiste en efectuar una auditoría operativa y contable
profunda aplicando la necesaria cantidad de horas/hombre. Solo 2 (dos)
expedientes por subsidios cruzados fueron abiertos (uno detectado por la CNC y
el otro iniciado por denuncia), en el periodo comprendido entre el 1 de octubre
de 1995 al 1 de marzo de 1999.
4.3.Controles
Técnicos:
La
CNC no ha reglamentado la forma en que las empresas licenciatarias deben
presentar la verificación del cumplimiento de las metas obligatorias. Tampoco
ha precisado el modelo de informe a que deben ajustarse. Esto hace que cada
empresa presente las verificaciones y los informes en distinto formato
dificultando de esta manera las tareas de comprobación y de control.
No existe un manual de normas y procedimientos rector de la Gerencia de Control para que encare las tareas de auditoría orientadas a la verificación anual de las metas obligatorias.
En las auditorías que fueron realizadas por la Gerencia de Control y que formaron parte de la muestra, no se confeccionaron programas de auditoría ni se prepararon papeles de trabajo que respalden las tareas de análisis de los procedimientos aplicados por parte de la Comisión Nacional de Comunicaciones. Por lo tanto no hay evidencia de los controles efectuados por la Gerencia de Control.
Ningún informe elaborado por la Gerencia de Control de la CNC documentó el criterio utilizado para la determinación de las muestras seleccionadas ni tampoco el porcentaje de la misma con respecto al universo a que pertenece. Consecuentemente no se conoce el alcance de los procedimientos.
Las observaciones de los informes anuales de la CNC no se encuentran cuantificadas. No se conoce su importancia relativa al total de la muestra tomada o al universo sujeto a análisis.
Se
ha comprobado que las verificaciones técnicas no responden a un plan estratégico
diseñado como un plan anual de inspecciones técnicas. Tampoco tiene
correspondencia con el plan anual de obras presentado por cada empresa
licenciataria.
4.4.
Multas:
De
la muestra analizada conformada por un total de 573 tramitaciones, todas fueron
sanciones con multa excepto una, a la que correspondió un apercibimiento. De
las quinientos setenta y dos (572) restantes, quinientas cincuenta y cuatro
(554) cuentan con resolución de la Comisión Nacional de Comunicaciones. De
esta última cifra, quinientas veintiséis (526) tienen resolución definitiva
de la Secretaría de Comunicaciones.
Al
momento de finalizar las labores de campo del presente informe las empresas
licenciatarias no habían abonado multa alguna, a pesar de haber transcurrido
los tiempos procesales (ver en 4.2. del presente) y de acuerdo a lo informado
por el ente auditado mediante su Nota CNC Nº 3969 del 29 de junio de 1999. En
ella expone que a la totalidad de las sanciones por multa según lo establecido
en el Decreto Nº 1503 /98, les fue aplicado el régimen de sustitución de pago
por obligaciones de hacer. Conforme al procedimiento fijado en dicho Decreto se
notificó a las licenciatarias de tal situación mediante la Nota CNC (D) N°
436/99 de fecha 04/06/99, encontrándose a la fecha de cierre de la labor de
campo corriendo el plazo para que las mismas expresen su consentimiento.
Sin perjuicio de los aspectos precedentemente relevados, corresponde observar que la facultad de la CNC de sustituir una multa por una obligación de hacer puede ser ejercida respecto de los operadores independientes (cooperativas) pero no respecto de las sociedades licenciatarias (Telecom S.A. y Telefónica S.A.). La integración de las disposiciones que regulan el Régimen Sancionatorio (artículos 35; 36 inc. a) y 38 del Decreto N° 1185/90, artículo este último que fuera modificado por el Decreto N° 1503/98 al incorporar el inciso k), fundamentan los alcances de la observación efectuada.
5.
RECOMENDACIONES
5.1. Crear un manual de normas y procedimientos que especifique los plazos máximos para la tramitación de los expedientes, dejando expresamente establecido las formalidades a adoptar por cada área en cada caso.
(Referente
a las observaciones Nº 4.1 y 4.4.).
5.2. Diseñar una metodología de control
eficaz que permita la detección de subsidios cruzados (referente a la observación
Nº 4.2.).
5.3. Diseñar un plan anual de inspecciones técnicas
destinado al control de las empresas prestadoras del SBT (conforme a lo
establecido en el manual de misiones y funciones de la CNC), en correspondencia
con las metas obligatorias y a cumplir con los planes anuales de obras que las
empresas licenciatarias del SBT elevan a la CNC (referente a la observación Nº
4.3.).
5.4. Redactar un manual de normas y
procedimientos para la verificación del cumplimiento de las metas obligatorias
anuales que contengan exigencias sobre la presentación del informe de
cumplimiento de metas y de la documentación sustentatoria para la verificación
de las mismas (referente a la observación nº 4.3.).
6.
LUGAR
Y FECHA: Buenos
Aires, 22 de Mayo de 2002.
7.
FIRMA: